Det var knyttet mye spenning og forventning til presentasjonen av – eller mer presist sagt, innholdet i – den nye nasjonale transportplanen. Fredag 22. mars på slaget 12:00 sto samferdselsminister Jon-Ivar Nygård fra Fredrikstad og fiskeri- og havminister Cecilie Myrseth fra Lavangen parat på podiet og presenterte Nasjonal transportplan 2025–2036. Dagspressen har i etterkant av presentasjonen i stor grad satt søkelys på hvilke regioner og steder som ble «vinnere» og «tapere» i transportplanen. Denne nådeløse oppdelingen er tilsynelatende grunnlaget for den store spenningen.

Nasjonal transportplan (NTP) presenterer regjeringens transportpolitikk for en 12-årsperiode, dog med hovedvekt på de seks første årene. NTP er en beskrivelse av målsettingene, virkemidlene og prinsippene regjeringen har lagt til grunn, og planen omhandler både drift, vedlikehold og investeringer. Planen revideres normalt hvert fjerde år, men den nye planen avløser Nasjonal transportplan 2022–2033 allerede etter tre år av planperioden. NTP forklarer dette med «ettervirkninger av koronapandemien, endret sikkerhetssituasjon i Europa og økte priser på energi og materialer». Pengesekken de to ministrene klasket i bordet i sin presentasjon, inneholder intet mindre enn 1 308 milliarder kroner.

Kunnskap og metode

Vi tok en prat om den nye NTP med doktor i by- og regionplanlegging Aud Tennøy som er forskningsleder ved Transportøkonomisk institutt (TØI). Og apropos transportplan — praten vår foregikk over telefon mens Tennøy satt i bil nordover langs E6 i Lillehammerområdet på vei mot påskeferie i Ålesund. Tennøy har lang fartstid som byplanlegger og forsker på blant annet felt som bærekraftig byutvikling, transportsystemer, byvekstavtaler og plan- og beslutningsprosesser. Hun har selv ikke vært direkte involvert i utarbeidelsen av den aktuelle planen – den refererer riktignok til en av hennes rapporter, men det telles ikke, mener hun.

– NTP vil være førende for transportpolitikken i årene framover. NTP er det øverste transportpolitiske dokumentet, som sier hva som skal gjøres på utbygging, drift og vedlikehold av vei, jernbane, havner og flyplasser. Det er en heftig plan!

På hvilken måte er den heftig?

– Det er komplisert å utarbeide en så omfattende plan. Det er foreslått en rekke ulike prosjekter, som har blitt utredet over lang tid. I NTP vurderes disse opp mot hverandre, for å komme frem til hvilke prosjekter som skal finansieres og gjennomføres i planperioden, Vurderingene er basert på resultater fra samfunnsøkonomiske analyser, men prosjektene vurderes også opp mot andre hensyn. Det gjøres utredninger om hvordan de enkelte prosjektene, og hele planen, påvirker mulighetene til å nå mål om blant annet å redusere klimagassutslipp og nedbygging av naturområder, og om prosjektene totalt sett gir samfunnsøkonomisk nytte og bidrar til å nå ulike mål. Det ligger et veldig stort arbeid bak en NTP, og veldig mange mennesker har vært involvert.

Hvilke redskaper, kunnskapsgrunnlag og metoder bruker man egentlig for å utarbeide en NTP?

– Det spørsmålet er det ikke lett å svare kort på. Når prosjekter blir vurdert i NTP, så har de vært gjennom lange prosesser allerede. Det har vært foreslått og utredet ulike alternativer, ofte i flere runder. Der er det gjort omfattende konsekvensutredninger og samfunnsøkonomiske analyser. Det er utarbeidet kommunedelplaner, som har blitt vedtatt av kommunestyrene i alle kommunene som veien går gjennom.

–  Sentralt i selve NTP-en er framskrivinger av framtidig transportbehov. Her brukes historiske data om hvordan trafikken har vokst i takt med befolkningsvekst og verdiskaping. Man framskriver hvor mye befolkningen og verdiskapingen vil øke, og bruker dette til å framskrive hvor stor etterspørselen etter transport vil være for personer og for gods. Videre forutsetter man at transportmiddelfordelingen vil være omtrent som før. Og da kan man beregne hvor mye transport det blir totalt og på ulike veier, jernbanestrekninger, flyruter, mv. Et viktig verktøy her er de store transportmodellene til Vegdirektoratet, som TØI er med på å utvikle og kjøre analyser på. Transportstrømmene man kommer frem til brukes inn i vurderinger av om det er behov for å øke kapasiteten på veier, flyplasser, jernbanestrekninger, og så videre, og til å bergene forventet samfunnsøkonomisk nytte.

– På vei er det for eksempel satt en grense for hvor mye trafikk det kan være før veien skal utvides for eksempel fra to til fire felt. Når framskrivingene viser at denne grensen vil overskrides en gang i fremtiden, så definerer man at det er behov for å bygge en ny vei med flere felt. Man referer ofte til denne måten å planlegge på som predict and provide. Alternativet er predict and prevent, hvor man vil finne ut hva man bør gjøre for at trafikken ikke skal vokse så mye at man må bygge ny vei. Eller back-casting, hvor man definerer mål og bruker dokumentert empirisk kunnskap for å finne ut hva man bør gjøre for at målene skal nås. Det kan mange planleggere kjenne seg igjen i.

– Akkurat nå er jeg passasjer i en bil på E6 forbi Lillehammer. I NTP ligger det inne at det det skal bygges ny firefelts vei dimensjonert for 110 km/t på denne strekningen. Når jeg kjører her i påskerushet, er det vanskelig å forstå at det skal være behov for fire felt. Men det er gjort framskrivinger av hvor mye trafikkvekst det vil bli på denne veien, og man har kommet frem til at trafikkmengdene på et tidspunkt vil overskride det man har satt som grense for at det må bygges firefelts vei. Utredningene av prosjektet viste negativ samfunnsøkonomisk nytte. Veien vil splitte opp naturområdet Lågendeltaet, som har det sterkeste vernet vi har i Norge, og bygging av veien vil skape veldig store klimagassutslipp. Men når framskrivingene har predikert trafikkvekst, så er man liksom nødt til å bygge veien. Hadde man brukt en predict and prevent-tilnærming, ville man foreslått helt andre tiltak, slik at man slapp.

Det er et komplekst system, det hele. For å komme frem til hvilke prosjekter som skal inn i NTP, gjøres det aggregerte analyser av kostnader, samfunnsøkonomisk nytte, klimagassutslipp og nedbygging av natur og jordbruksareal.

– Et interessant element i akkurat denne versjonen av NTP, er at man i større grad enn tidligere har redegjort for og til en viss grad diskutert framgangsmåten. Det skyldes nok at det pågår en ganske heftig diskusjon rundt metodeverkrammen, som vi på TØI også har bidratt til. Jeg kan anbefale de interesserte å lese kapittel 3 i NTP-en.

Du har jobbet en del med kritiske studier av metodebruk i planlegging tidligere?

– Absolutt, det er blant mine favorittfelt. Men så finnes det ikke så mye finansiering av sånt. Det er ikke særlig interesse for slike kritiske studier.

Aktører og makt

Nasjonal transportplan 2025–2036 er resultat av et bredt samarbeid. Hoveddelen av grunnlaget for meldingen er basert på innspill fra Statens vegvesen, Jernbanedirektoratet, Bane NOR SF, Kystverket, Avinor AS og Nye Veier AS. Plan- og beslutningsprosesser er et annet felt Tennøy har forsket en del på. Hvilke aktører har makt og kunnskap til å påvirke planlegging og planer?

– NTP er en plan det er vanskelig å si noe helt konkret om rundt akkurat dette, fordi det foregår ting på lokalt og regionalt plan i forkant av og parallelt med utarbeiding av den, sier hun.

Når det gjelder prosessene som gjelder vei, påpeker Tennøy at disse som oftest initieres hos Statens vegvesen.

– Statens vegvesen regionalt utreder først hvor de mener det er størst behov for utbygging og forbedring. Det gjøres planarbeid, konsekvensutredninger og planvedtak, som nevnt. Dette er prosesser som følger plan- og bygningsloven, og i denne loven ligger det krav om høring og medvirkning. Dermed sendes planene ut på høring til fagetatene, kommunene og fylkene, og til relevante organisasjoner. Alle disse kan gi uttalelser, og sånn sett har de jo alle makt til å påvirke. I tillegg foregår det mye lobbyvirksomhet.

Men noen aktører er vel sterkere enn andre? Hvem sitter med makta over NTP?

– Mange kan påvirke prosessen. NHO, for eksempel, har åpenbart mer muskler enn Naturvernforbundet. På den annen side er den store, store maktfaktoren Statens vegvesen Vegdirektoratet når det gjelder veiene. Og i de senere år, også Nye Veier.

Nye Veier AS er et statsaksjeselskap som ble stiftet i 2015 og har ansvar for utbygging og drift av motorveier, deriblant visse strekninger på E6, E16, E18 og E39.

– Statens vegvesen har mye penger, og de har mye makt. Hvis de ikke ønsker å prioritere et prosjekt, så blir det ikke noe av. Hvis de derimot virkelig vil gjennomføre et prosjekt som støter på politisk motstand, kan de ligge og vente til det oppstår en «riktig» politisk konsentrasjon – og så får de prosjektet igjennom. Om et kommunestyre ikke ønsker å vedta en plan om ny vei gjennom sin kommune, så kan de trues med statlig regulering. Statens vegvesen Vegdirektoratet og Nye veier – ja, det er mange aktører som er med og påvirker, men det er de som virkelig har makta når det gjelder veiene. Det er det ikke tvil om.

Klima- og naturhensyn vs. fremkommelighet

«Regjeringen vil […] sette i gang et arbeid for å forbedre analytiske metoder for å sikre at neste melding om Nasjonal transportplan i enda større grad utformes med sikte på at Norge skal redusere klimagassutslippene fra transportsektoren og bidra til at vi ivaretar våre internasjonale forpliktelser knyttet til klima og natur, og når målet i klimaloven om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050» (Nasjonal transportplan 2025-2036, s. 20). 

I doktorgradsavhandlingen din fra 2012 spurte du hvorfor det lages planer for utvikling av arealstrukturer og transportsystemer som gir vekst i biltrafikk, når målsettingen er å redusere biltrafikken. Er dette fortsatt et relevant spørsmål?

– Det er et veldig, veldig relevant spørsmål. Når man nå sier at klima og natur er det aller viktigste – hvorfor lager vi en nasjonal transportplan som totalt sett på alle mulige måter og innenfor alle sektorer bidrar til økte klimagassutslipp og nedbygging av natur? Det krever syke mengder klimagassutslipp og natur å bygge disse veiene.

På side 155 i NTP finner man en tabell med tittelen «Virkninger av nye store investeringsprosjekter prioritert for oppstart i perioden 2025–2036».

– Tabellen viser klar negativ samfunnsøkonomisk netto prissatt nytte. Den viser også at veiprosjektene vil gi store klimagassutslipp og nedbygging av enorme naturområder og landbruksarealer.

Tennøy klarer ikke å dy seg og må le litt, oppgitt:

– Med andre ord, både er det ikke samfunnsøkonomisk nyttig og det bidrar til store klimagassutslipp og nedbygging av alt man har sagt vi skal ta vare på. Likevel vedtas det. Hvorfor det? Det er faktisk et veldig spennende spørsmål.

For å kunne besvare det, tror hun vi må tilbake til metoden igjen:

– Det har alltid blitt jobbet med predict and provide-innretningen som utgangspunkt. Når det kommer flere biler, da må det bygges mer vei, det gjøres samfunnsøkonomiske analyser for å vurdere hvilke prosjekter som er mest nyttige, og så videre. Det står jo for så vidt mye fint om klima og natur og miljø i NTP, men gjennom det hele er økt fremkommelighet og redusert reisetid definitivt religionen her. Og så prøver man på en måte å gjøre minst mulig skade mens man oppfyller dette. I denne NTPen ser det ut som at det faktisk har vært en diskusjon rundt dette.

Er spart tid regnet som omtrent den eneste nytten?

– Det er i all hovedsak spart tid som står for nytten i kost-nyttebergeningene. Her teller alle sekunder likt. Også når det kun er få sekunder som spares. Men når sekunder og tidsverdier ganges opp med antall biler på veien ila. et år, så blir det fort penger. Sånn har man alltid gjort dette, sånn er analytikerne trent og opplært til å gjøre. Hele systemet er satt opp slik at man vurderer at alle tiltak blir vurdert opp mot fremkommelighet og spart tid. I min doktorgradsavhandling skriver jeg om mål, målkonflikt, kunnskap og makt. I NTP og mye av transportplanleggingen ser det ut til at spart tid og økt fremkommelighet rager høyere enn alle andre mål.

Kan det være endringer på gang?

– Hvis man leser NTP med et trent blikk, ser man at her har det vært diskusjoner internt. I planen står det (side 20) at «Regjeringen vil sette i gang et arbeid med å forbedre analytiske metoder for å sikre at neste melding om Nasjonal transportplan i enda større grad utformes med sikte på at Norge skal redusere klimagassutslippene fra transportsektoren og bidra til at vi ivaretar våre forpliktelser knyttet til klima og natur…» Det signaliseres også at det skal utlyses midler til forskningssentre innenfor transport. Jeg håper virkelig at dette inkluderer sentre som skal jobbe med kritisk vurdering av dagens metoder og utvikling av bedre metoder. Da tror jeg forskningsinstitusjonene, som TØI, må sterkt på banen. Mange ser nok for seg forbedring av dagens predict-and provide regime. Men jeg tror det kreves en helt ny tilnærming, a la back-casting og ‘predict and prevent’. Og der tror jeg transportplanleggerne har noe å lære av oss byplanleggere.

In medias res

Etter offentliggjøringen av NTP, har undertegnede trålt gjennom et stort antall medieoppslag om transportplanen. Disse er i stor grad entydige, tunnelfokuserte og setter regioner opp mot hverandre: Aftenposten skriver om «fem av de store taperne», mens E24 melder at «flere prestisjeprosjekt er ute av Nasjonal transportplan» og at ordførere uttaler at dette henholdsvis er «ubegripelig» og «skandale». VG setter opp en komplett liste over prosjektene som er prioritert og ei, og NRK skriver sågar om de største «NTP-bløffene» – sistnevnte er muligens en kandidat til årets nyord. Store, tunge prosjekt som Hordfast og E18 Sandvika er ute av NTP, og dagspressen har nesten utelukkende kjørt vinklinger som deler opp i hvilke regioner som er «taperne» og «vinnerne».

Denne oppdelingen virker som temmelig lavthengende frukt. Som fagperson, hva er dine tanker rundt dette ensidige fokuset?

– Jeg har sagt nei til mange mediehenvendelser til saker som dette siden 22. mars, for å si det sånn. Når de er i denne frenzyen ser jeg ikke noen grunn til å delta. Det har ikke akkurat vært tidspunktet å komme med kritiske innspill om at planen bidrar negativt til å nå det de har definert som de viktigste målene eller til det metodiske. Media har lov til å skrive om det de vil. Men jeg synes det er litt rart at for eksempel NRK, etter at de har dradd opp store diskusjoner om nedbygging av natur, og vist den mye omtalte serien «Oppsynsmannen» med Tufte Johansen, ikke tar tak i dette med naturtap og inngrep i verdifulle naturområder. Det kan hende at de kommer med saker om det etter hvert.

Så når den verste blodtåka er over kommer det mer vettuge analyser fra dagspressen?

– Ja, jeg tenker i hvert fall at det ikke er å vits å diskutere sånt nå. Og så tror jeg det er krevende for journalistene å sette seg inn i sakskomplekset, det er krevende stoff hvis du virkelig skal forstå det. Jeg har prøvd å skrive kronikk om dette i dagspressen tidligere. Men det må være så kort at det blir meningsløst, fordi sakene er så komplekse.

Når disse prosjektene har kommet så langt som til NTP må man huske på at det er mange folk som har lagt ned utrolig mange timer i å utrede, diskutere og kjempe for å fremme de ulike prosjektene, mener Tennøy.

– Det er ordførere og fylkesordførere som har gått i bresjen, som har reist til Stortinget mange ganger og diskutert med ulike politikere, jobbet og pushet på for å få ting til å skje. Det er fagfolk som har stått på og jobbet kvelder og helger for å komme i mål. Så kommer man til den store finalen. Og så får man nei.

Sånn må det vel bare være?

– Jo. Men jeg skjønner at det er masse folk rundt omkring i Norge som har forventninger og som vil la seg intervjue nå. Folk er både veldig sinte og frustrerte og veldig, veldig glade. De har jobbet hardt og lenge. Til sammenlikning, i den forrige nasjonale transportplanen var det ja til alt. Den ble ikke vedtatt en gang fordi alle skjønte at den var egentlig ikke en plan, den var mer en ønskeliste. Det at folk blir skuffet og sinte er også en del av maktutøvingen. Her kan man bruke sin påvirkning og makt for å få saker på agendaen, for å skape politisk trøkk og engasjement fra andre for å få det lokale næringslivet på banen. Det bidrar til å skape store verdier for samfunnet.