En ny forskningsfront avdekker at politikere og planleggere i distriktene ikke tar høyde for befolkningsnedgangen, til tross for at man vet den kommer. – Vi ser en sentrum-periferi-konflikt, som kan føre til polarisering mellom by og bygd. Ulvedebatten er kanskje en markør på denne polariseringen, sier Ulla Higdem ved HINN.
Ulla Higdem er professor i samfunnsplanlegging ved Høgskolen i Innlandet (HINN), hvor hun er leder for forskningsgruppa «Krympende samfunn». Der er målet å undersøke planlegging og utviklingsarbeid i samfunn med forventet folketallsnedgang.
– Utgangspunktet vårt er at vi registrerer befolkningsutviklingen som skjer. 71 prosent av norske kommuner hadde en nedgang i 2019. I Innlandet er det 30 av 46 kommuner som har hatt en nedgang de siste 25 årene, slår Higdem fast.
Sammen med professor Kjell Overvåg ved Universitetet i Agder og førsteamanuensis Aksel Hagen ved HINN har Higdem undersøkt hvordan politikere og planleggere forholder seg til disse fakta i artikkelen «Planning to meet challenges in shrinking rural regions», som nettopp er publisert i Fennia: International Journal of Geograhy.
– Som planleggere og forskere stiller vi spørsmålet, hvordan forholder kommunene seg til dette? Planlegger de for vekst, eller for nedgang? Normen er å planlegge for vekst. Derfor er det viktig at vi undersøker hvordan vi kan planlegge med befolkningsnedgang. Hvordan gjøres det? spør Higdem.
Sentralt i forskningen til Higdem og de andre, er at vi ser få tilnærminger til å planlegge realistisk. Kjell Overvåg, professor ved Universitetet i Agder, som har vært med å skrive artikkelen, viser til et gap mellom ulike seksjoner av kommunenes planer.
– Når vi gikk systematisk til verks og så på samfunnsdelen og planstrategien, fikk bekreftet vår antagelse om at mange av disse kommune, men ikke alle, overser de harde realitetene. De har vel å merke analyser som stadfester nedgang og at befolkningsframskrivingene er negative, men de tar likevel det lite inn over seg de overordnede delene i plandokumentene. Der har de nettopp mål om vekst og legger strategier for å snu den negative utviklingen. I de delene som handler om skole, helse og så videre, så er det ofte en mer realistisk tilnærming. Der stadfestes utfordringene, og det sies at de må tas på alvor. Vi ser eksempelvis det med tanke på skolestruktur eller hvordan de skal skaffe ansatte i omsorgssektoren. Eldrebølgen kommer til å slå inn her først i landet, og det vet de, påpeker Overvåg.
På spørsmål om hvorfor politikerne og planleggerne ikke i større grad er realistiske i de overordnede planene, påpeker Higdem at det behefter et stigma rundt det å være en kommune med nedgang i befolkningstallene. Overvåg trekker frem våre underliggende tanker om vekst som sådan:
– Noen av våre informanter sier at befolkningsnedgang nesten ikke er akseptert, det føles nesten som om du har tapt, hvis du sier at nei her kommer befolkningen til å gå ned. Det oppfattes av dem rundt deg at du har gitt opp, sier Overvåg, og legger til: – Vi som forskere kommer fra en faglig side, og sier at det bør jo være viktig å drøfte det som er den mest sannsynlige utviklingen, og heller tenke hvordan vi kan ha gode og offensive strategier for å møte den utviklingen som antageligvis kommer. Årsaken til at så ikke skjer, er antageligvis at det er en så sterk sammenheng mellom ideen om vekst og det å være vellykket, foreslår Overvåg.
– Kommuner har stort sett ikke en enhetlig respons, de overordnede planene belager seg på vekst, mens konkrete sektorplaner som for skole, for eksempel, planlegger med nedgang, sier Higdem.
En enhetlig, realistisk tilnærming er påkrevd, for utfordringene norske distriktskommuner med befolkningsnedgang vil møte er mangefasetterte. Higdem trekker frem en rekke mulige, negative bivirkninger av befolkningsnedgang, så som en eldre befolkning, kjønnsubalanse, økonomisk nedgang, lite skatteinntekter, store helseutgifter, færre arbeidsplasser og et ikke-eksisterende boligmarked.
– I kommuner med befolkningsnedgang er det en risikosport å bygge bolig fordi du ikke nødvendigvis får tilbake like mye penger som du har bygd boligen for idet du selger den. I mange av kommunene vi har forsket på, har de et lav-fungerende ordinært boligmarked og et høy-fungerende boligmarked på fjellet i form av høystandardhytter, sier Higdem.
Higdem er redd vi risikerer å få et skille mellom «steder som betyr noe, og steder som ikke betyr noe», som hun mener vil føre til økt polarisering i samfunnet.
– Vi ser en sentrum-periferi-konflikt her, som kan føre til polarisering mellom by og bygd. Ulvedebatten er kanskje en markør på denne polariseringen, sier Higdem.
Selv om de fleste kommunene forskerne har undersøkt mangler realistiske planstrategier, finnes det unntak.
– Det noen kommuner gjør, er å ta hensyn til å utvikle kommunen med tanke på de som allerede bor der, og ikke bare dem som de forsøker å få inn, det vil si, å bruke tid og ressurser på ting som kanskje ikke kommer til å skje, forklarer Higdem, som likevel slår fast at normen er at kommuner ikke planlegger for befolkningsnedgang.
For forskerne åpner begrensningene en rekke kommuner møter opp for større debatter om hva utvikling i det hele tatt kan bety.
– Vi mener at vi bør drøfte hva «god utvikling» betyr, sier Overvåg, og fortsetter: – Det trenger jo ikke nødvendigvis være ensbetydende med vekst. Her kan vi også trekke noen paralleller til mer overordnede spørsmål om miljø og klima. Utviklingsbegrepet bør inneholde langt mer enn vekst, inkludert befolkning. Det betyr eksempelvis ikke at kommunene ikke skal være offensive, arbeide for at det skal være et godt sted å leve, at en skal fortsette å ha strategier for å utvikle næringslivet, entreprenører og så videre. Vi bør imidlertid ikke ha urealistiske mål, ressurser og strategier bør settes inn for en annen form for planlegging, en realistisk planlegging, sier Overvåg.
Dette er også spørsmål som har blitt undersøkt i fagboken Innovation in Public Planning (2020), som Higdem sammen med Aksel Hagen er redaktør for. Der drøfter bidragsyterne det redaksjonen kaller kalkulasjon, kommunikasjon og innovasjon i relasjon til planlegging. Med seg på laget har de store navn som den svenske førsteamanuensis Josefina Syssner fra Linköpings universitet og Petter Næss fra NMBU.
– Vårt mål med boken er å bygge videre på de tradisjonelle tilnærmingene i planlegging, nemlig det instrumentelt, kalkulerende og det kommunikative, forklarer Higdem. – I den instrumentelle modellen fattes typisk et vedtak på bakgrunn av en tanke om at eksperter sitter på all nødvendig kunnskap, har oversikt over alle konsekvenser og at det er mulig å gjøre en optimal beslutning. Den andre tilnærmingen viser til det kommunikative eller dialogiske, som knytter seg til inkrementelle tilnærminger. Der er poenget at vi ikke kan ha all kunnskap når vi planlegger, at kunnskapen er kontekstuell. Så der ekspertene er viktigst i første modell, så vektlegger sistnevnte også innbyggernes perspektiver og andre typer kunnskap, forklarer Higdem.
Det er til disse tradisjonelle sidene ved planlegging forskerne ønsker å bidra med et nytt perspektiv: innovasjon.
– Vårt poeng er at begge disse tradisjonelle modellene har blitt kritisert for at de ikke er nyskapende. Begge modellene brukes idag, men vi trenger også en innovativ tilnærming. Vi har derfor bygd på forskning og kunnskap om innovasjon i offentlig sektor og i planlegging, og vårt utgangspunkt har vært John Friedmans idé om innovativ planlegging fra 1966. Perspektivet forsvant imidlertid noe med tiden, vi plukker opp tråden og forsøker å videreutvikle idéen i møte med dagens kontekst.
Hva skal denne innovasjonen legge til rette for?
– I møte med utfordringer som bærekraft og nedgang i befolkningstall og en sterkt aldrende befolkning, så må planleggingen bli mer innovativ. Planleggingen må bidra med nye verdiforslag. Kommunesamfunnet skal utvikle seg og bli et bedre sted med gode tjenester, samtidig må politikerne i planlegging av infrastruktur og lignende ta høyde for nedgang i befolkningen. Eksempelvis påpeker Petter Næss i antologien at vi må planlegge for nedvekst; vi i de rike landene må ha nedvekst så andre land kan planlegge for vekst. Å planlegge med nedvekst eller med en horisont hvor innbyggertallet blir mindre, utfordrer dagens planleggingsnorm hvor vekst sees på som å lykkes, mens nedgang er å mislykkes. Ingen politikere vil være med på en planlegging som Ikke lykkes og dermed bør planleggingen vise hva som kan være kvaliteter og utvikling i et samfunn med minkende folketall. Planleggingen må bidra til offentlig verdi for de fleste, det er målet, konkluderer Higdem.
Se også Plan 4/2022. Nummeret er viet nedvekst, og du kan blant annet kan lese mer om realistiske perspektiver på befolkningsnedgang i intervjuer med Josefina Syssner fra Linköpings universitet og Knut Vareide fra Telemarkforsking. Dessuten vil samfunnsgeografene Yngve Solli Heiret og Daniel Vernegg diskutere politiske strategier som forsøker å realisere et bærekraftig samfunn i lys av de mange nye klimaaksjonene som har skjedd det siste året. I temanummeret reflekterer også Cecilie Sachs Olsen over Oslo Arkitekturtriennale som hun var med å kuratere i 2019, en festival som det året var viet nedvekst/degrowthl.
Martin Arstad Isungset (ISS/UiO) snakker om sammenhengen mellom fødselsrekkefølge og utdanning.
– En demografisk trend vi har hatt siden svartedauden er over. Denne erkjennelsen må inn i ryggmargen hos alle som deltar i debatten om bygda: Distriktene er ikke i stand til å reprodusere seg selv, sier Victor Norman, professor emeritus ved Norges Handelshøyskole.
